مقدمه

ويژگيهاي بوروكراسي ، به عنوان يك نظام اداري سازنده ، در سازمانهاي بزرگ اداري و خدماتي هنوز به روشني شناخته نشده است . مطالعات جديد در زمينه اداره مؤثر سازمانها و نقش و تاثير بوروكراسي نشان مي دهد كه حتي در سازمانهاي پويا كاركنان علاقمندند حدود و وظايف و اختيارات خود را بدانند و از داشتن شرح وظايف استقبال مي كنند ( نجف بيگي ، 1379 ، 21 ) .

مخصوصاً در زمينه تئوري سازمان كمتر اصطلاحي است كه مانند بوروكراسي در بين عموم ، به طور ضمني معني و مفهومي منفي را تداعي كند . بوروكراسي صرفاً يك نوع ساختار سازماني است في نفسه خوب يابد نيست ، در برخي موقعيتها كارآمد نيست و در برخي ديگر موقعيتها از كارايي لازم برخوردار است ( رابينز ، 1380 ، 261 ) .

تاريخچه بوروكراسي[1] 

واژه بوروكراسي را نخستين بار ، در قرن 18 ، اقتصادان فرانسوي « وينيسنت دوگورني » مطرح كرد اما در سال 1910 جامعه شناسي آلماني ماكس وبر موضوع و بحث بوروكراسي را عنوان و تشريح كرد . بوروكراسي خود از دو واژه بورو[2]  به معني دفتر كاركنان سازمانهاي دولتي و كراسي[3]   كه واژه اي است يوناني به معني حكومت و اداره كردن ، ساخته شده است . بوروكراسي به صورت يك نظام فوق العاده موفق در جهت سازماندهي مؤسسات اداري و خدماتي معرفي شده است وبر با توجه به شرايط اقتصادي – سياسي و بي نظمي هاي اداري اوايل قرن 20 و رويداد جنگ جهاني اول (18 – 1914 ) به مطالعه سازمانهاي دولتي در اروپا پرداخت و چهارچوبي براي اداره صحيح و اثر بخش سازمانها معرفي نمود ( نجف بيگي ، 1379 ،22 ) .

جنبه هاي مثبت بوروكراسي

1-    حذف معيارهاي نامناسب يا غلط در انتخاب كاركنان

2-    ايده دادن امنيت شغلي به كاركنان از طريق دوره قصدي دائمي

3-    الگوي بوروكراسي و بر در صدد زدودن پارتي بازي از سازمان بود

4-    فرآيند گزينش افراد را از حالت ذهني خارج نموده و به آن جنبه عيني مي بخشد .

5-    وجود قوانين و مقررات ، ابهام را كاهش داده و يكنواختي اعمال و كارها را افزايش مي دهد .

6-    رسميت بالاي بوروكراسي ، مكانيزمهايي را ايجاد مي كند كه استاندارد شدن اعمال و كارها را ساده مي سازد . ( رابينز، 1380 ، 263 )

7-    ثبات سازماني و سيستم اداري ، وجود اطمينان و امنيت شغلي ، اعمال منطق در اجراي فعاليتها ، صراحت هدفها ، افزايش تخصص و تشجيع تخصص گيراي ، افزايش عدالت در اداره امور و رفتار منصفانه با كاركنان نيز از جمله آثار مثبت بوروكراسي است ( فخيمي ، 1379 ، 203 )

انتقادات ، نارسائيها و جنبه هاي منفي بوروكراسي

1-    جابجايي هدف : ( جابجايي اهداف سازماني با اهداف شخصي يا اهداف واحدهاي فرعي )

رابرت مرتون  قوانيني كه براي تسهيل در تحقق هدف وضع مي شوند ، خود بيش از هدف مورد تاكيد و توجه قرارمي گيرد .

فيليپ سلزنيك  بر اين باور است كه وسايل مي توانند از طريق جابجايي اهداف جايگزين نتايج يا اهداف نهايي شوند .

آلوين گولدنر  اگر اهداف سازمان نهادي نشده باشند و به صورت جزيي از عملكردرفتاري كاركنان در نيامده باشند تحمل قوانين و مقررات براي تحقق آنها ، بي علاقگي را در كاركنان بوجود مي آورد .

2-    كاربرد نامناسب قوانين و مقررات : مرتون مطرح مي كند كه بوروكراسي در طي زمان ، وابستگي شديدي بين اعضاء سازمان و قوانين ايجاد مي كند كه به تبع آن ، اعضاء كوركورانه تصميمات و اقدامات تكراري را كه قبلاً اتخاذ كرده اند ، بدون توجه به اينكه شرايط تغيير كرده ، مكرراً به كار مي گيرند .

3-    از خود بيگانگي كاركنان[4]  : اعضاء سازمان غير شخصي را به عنوان پديده اي درك مي كنند كه بين آنان و كارشان فاصله مي اندازد .

4-    تمركز قدرت

5-    سرخوردگي ارباب رجوع ( رابينز ، 1380،266 )

6-    خشكي و انعطاف ناپذيري[5]

7-    جمود شخصيت[6]  : بوروكراسي به دليل تاكيد بر نظم و دستور ، انسان را به عنوان عنصر اصلي سازمان ناديده مي گيرد و به همين علت گاهي به آن سازمان بدون انسان نيز گفته مي شود .

8-    جاودانگي و ساخت امپراطور گونه

9-    هزينه كنترلها و نظارتها 

10ـ نگراني و اضطرب[7]

11ـ محدوديت در طبقه بندي مشاغل ( فخيمي ، 1379 ، 203 )

محققان بوروكراسي و سازمان تاكنون 175 نوع بيماري هاي عمومي بوروكراسي را كه بر حسب فعاليت ، علتهاي خارجي ابعاد سازماني و وابستگي سازمان مي توان آنها را دسته بندي كرد .

نهايتاً و عليرغم همه انتقادات و مخالفتها ، بوروكراسي محكم و پا برجاست و هنوز سقوط نكرده و فرآيند ديوانسالاري نيز متوقف نشده . آنچنان كه « استاين و هانتر» مي گويند : به جاي حذف بوروكراسي و يا جاگزيني آن با چيز ديگري بايد به فكر كامل كردن بود زيرا تحت شرايطي ، سلطه مراتب متعارف و بوروكراسي بهتر عمل مي كند تا جايگزينهاي معمول.

بوروكراسي منشوري[8] 

بوروكراسي در كشورهاي توسعه يافته : به دو دسته كشورها تقسيم مي شوند :

الف ) كشورهاي توسعه يافته با رويكرد غربي ، مانند : اروپا و آمريكا

ب ) كشورهاي توسعه يافته با رويكرد غير غربي ، مانند چين ، ژاپن ، روسيه

ـ بوروكراسي در كشورهاي در حال توسعه : كشورهاي اين دسته از تنوع بسيار زياد برخوردارند و همچنين بسيار متفاوتند مانند : كشورهايي در آفريقا ، آمريكاي جنوبي و آسيا

كشورهاي در حال توسعه ، كشورهايي هستند كه بخشي از فرآيند توسعه را طي كرده اند و در حال گذار هستند .

در مطالب جديد بعد سوم به نام كشورهاي كمتر توسعه يافته مانند , افغانستان نيز مطرح است .

فرد ريگز[9]  به محيط و بوم شناسي اداري توجه ويژه كرده و در اين زمينه معتقد است كه بوروكراسي كلاسيك  (بوروكراسي ماكس وبر) زمانيكه به كشورهاي جهان سوم وارد مي شود ، يكسري فعل و انفعالاتي بر روي آن رخ مي دهد كه تبديل به بوروكراسي منشوري مي شود . مانند كار يك منشور كه نور را تجزيه  مي كند ، بوروكراسي كلاسيك نيز تجزيه مي كند ، بوروكراسي كلاسيك نيز تجزيه  مي شود .        

تغييرات پس از انتقال به جهان سوّم + بوروكراسي كلاسيك = بوروكراسي منشوري

براي درك بوروكراسي منشوري ، ابتدا بايستي جامعه منشوري را بشناسيم :

ادوار تفكر و زندگي بشر را به صورت زير مي توان نشان داد :

  جامعه سنتي               جامعه مدرن                جامعه پست مدرن

                 جامعه منشوري 

ويژگيهاي جامعه سنتي

ـ الگوهاي رفتاري مانند ، آداب و سنن ، انسان محور نيست . خدا محور است .

ـ  درجه تقسيم كار پائين و تخصص گرايي وجود ندارد .

ـ اقتصاد مبتني بر كشاورزي و دامپروري است و اقتصاد بازار نقشي ندارد و تعيين قيمتها بر عهده دولت است .

ـ عرصه اجتماعي ، سنتي است و ارتباطات محدود است .

ـ دولت تئوكراسي ( دولت آسماني ) است .

ـ روش تحقيق ( آنچه بايد باشد[10] ) است .

ـ فلاسفه و اخلاقيات بسيار زياد است ، علم زدگي وجود دارد و از خود بيگانگي بشر نيز مشاهده  مي شود .

ويژگيهاي جامعه مدرن

ـ تقسيم كار بالا ، اقتصاد مبتني بر صنعت ، عرصه اجتماعي متحول و ارتباطات وسيع است .

ـ دولت دموكراسي ، روش تحقيق ( تجربي[11] ) است .

ـ فلسفه و اخلاق كنار رفته و بشر به سمت جدايي دين از سياست ( سكولاريسم ) مي رود .

ويژگيهاي جامعه پست مدرن

ـ اگر اين واژه به صورت post - modern باشد ، نشانگر اينست كه اين جريان در ادامه مدرن نيست ، ولي اگر به صورت post modern باشد ، آنگاه مدرن مدرنتر و در ادامه مدرنيزم است به عبارتي ديگر : پس مدرن ( فرانوگيري ) = مدرنيزم ( مدرنيته ) + انتقادات و اصلاحات وارده بر آن .

ـ مبناگريزي و كثرت گيرايي

ـ ديدگاه كروي ( هر كس چيزي را آنطور كه مي خواهد تفسير كند )

ـ هرمونوتيك ( در روشهاي تحقيق آن اين روش كاربرد دارد ، يعني تفاسير مختلف صحت دارند )

ـ مجدداً فلسفه و اخلاقيات مطرح مي شود و بشر به معنويات بر مي گردد .

ـ انسان داراي نوعي خودآگاهي و انقلاب دروني است ، روشهاي كيفي نيز مورد احترام است .

ـ بشر از نظم دقيق دوره مدرنيه خسته شده است .

ـ پست مدرن نوعي تفكر است و هنوز به وقوع نپيوسته است .

ويژگيهاي جامعه منشوري

ـ جامعه منشوري ، جامعه اي است كه بين جامعه سنتي و مدرن قرار گرفته و حضور توأمان آندو جامعه را دارد و جامعه اي است كه هم خصوصيات سنتي و هم خصوصيات مدرن را داراست و اينجاست كه تضاد بين اين دو جامعه بوجود مي آيد . البته جامعه منشوري نيز داراي درجاتي است .

ـ عدم انسجام (ناهمگوني ) : وجود همزمان ويژگيهاي سنتي و مدرن ، جامعه را ناهمگون مي كند .

ـ هم پوشي و تداخل : درصد بالايي از روي هم افتادگي وظايف را دارد .

ـ چندپارگي فرهنگي : مانند فرهنگ ايران كه از سه فرهنگ ايران باستان ، اسلام و اروپا تشكيل شده است .

ـ اقتصاد منشوري : قيمت تحت تاثير افرادي است كه داراي قدرتند نه عرضه و تقاضا

ـ فورماليسم : بيش از اندازه درگير صورت و فرم قوانين و ساختار جامعه شدن . بين نقشهاي رسمي و واقعي ، شكاف بسياري وجود دارد .

بوروكراسي كلاسيك و بري در كشورهاي اروپايي مثل آلمان و فرانسه و كشور آلمان به خوبي جوابگوست اما زمانيكه بوروكراسي به كشورهاي همچون ژاپن و روسيه وارد مي شود از قدرت آن كاسته شده و در كشورهاي در حال توسعه تبديل به بوروكراسي منشوري مي شود .

ريگز با توجه به ابعاد تفكيك[12]  و يكپارچگي[13]  ، مدلهاي يك بعدي و دو بعدي خود را از بوروكراسي منشوري مطرح مي كند .

بوروكراسي منشوري در مدل يك بعدي

در اين مدل فقط به بعد تفكيك توجه شده است .

جامعه آميخته : يك ساختار چند وظيفه اي داريم ، به عبارتي يك ساختار وجود دارد كه وظايف متعددي را انجام مي دهد . جامعه متناضر با اين ساختار (ساختار متمركز ) جامعه آميخته (سنتي ) است . بوروكراسي نام چنين جامعه اي را chamber (اتاق ، حجره ) مي گذارد .

جامعه پراكنده : در اين جامعه چند ساختار تك وظيفه اي داريم . تخصص سازي در يك سطح بالايي است و ساختار وظايف مشخص است . بوروكراسي نام چنين جامعه اي را office (اداره ) مي گذارد .

جامعه منشوري : ساختارها يكسري وظايف رسمي و اختصاصي دارند و هم يكسري وظايف غير رسمي را انجام مي دهند . در جامعه منشوري هم به صورت مدرن يعني ساختارهاي تفكيك شده و هم سنتي يعني ساختارها وظايف ديگري را انجام  مي دهند . ديگز به اداره امور دولتي در جوامع منشوري دقت بيشتري كرده و مدل sala را براي تبيين مديريت واحدهاي اداري ارائه مي دهد در اينگونه جوامع كه به مشخصات عمومي منشوري شباهت دارند وظايف اداري هم توسط ساختارهايي كه اصولاً براي اين وظايف ايجاد شده اند انجام مي شود و هم بوسيله ساختارهايي كه فاقد چنين وظايفي هستند ، صورت مي گيرد . به عبارتي ديگر كلمه sala تلفيقي است از office , chamber.  (   Sala = chamber + office )

كلمه sala در زبان اسپانيولي و ديگر زبانها از جمله عربي و تايلندي به انوع مختلف اتاقها و ادارات دولتي اشاره  مي كند .

 بوروكراسي منشوري در مدل دو بعدي

با توجه به اينكه در مدل يك بعدي فقط به بعد تفكيك اشاره شده و مدل منشوري فقط در جوامع نيمه متمركز مطرح بوده در مدل دو بعدي علاوه بر بعد تفكيك به بعد يكپارچگي نيز اشاره شده و جوامع پراكنده نيز به علت پراكندگي و عدم هماهنگي وظايف ممكن است داراي ساختار منشوري باشند . بحث يكپارچگي در جوامع آميخته (سنتي ) به دليل تمركز مطرح نمي شود . جامعه منشوري در اين مدل داراي دو ويژگي است : يكي نيمه متمركز و ديگري بهم ريخته .

ويژگيهاي جوامع در مدل دو بعدي

جامعه سنتي 1- درجه تفكيك : كم          2- درجه يكپارچگي : به خودي خود بالا

جامعه منشوري : 1- درجه تفكيك : متوسط         2- درجه يكپارچگي : پائين

جامعه مدرن : 1- درجه تفكيك : زياد      2- درجه يكپارچگي : بالا

با توجه به اين مدل ، جوامع منشوري و پراكنده در يك طيف قرار نمي گيرد بلكه جوامع منشوري ، بهم ريخته و جواع پراكنده ، يكپارچه هستند . در اين مدل منشوري بودن خاص كشورهاي در حال توسعه نيست بلكه كشورهايي كه تفكيك بالا و يكپارچكي پائين دارند نيز منشوري هستند در صورتيكه در مدل يك بعدي فقط تفكيك متوسط لحاظ مي شد .

مهمترين نتيجه بوروكراسي منشوري ، ناكارآمدي آنست و دليل اينست كه : چون بخشي ازوظايف در بوروكراسي منشوري جنبه سياسي پيدا كرده و وارد خط مشي گذاري مي شود كه باعث از دست رفتن شايسته سالاري مي شود و اين بوروكراسي نسبت به نهادهاي سياسي قويتر بوده در نتيجه بوروكراتها خودشان سياستمدارند .

 ويژگيهاي بوروكراسي در كشورهاي توسعه يافته

ـ پيچيده ، وسيع و مدرن

ـ تخصصي و حرفه اي(بوروكراتها در خط مشي گذاري دخالت نمي كنند و فقط در حرفه خودشان عمل مي كنند).

ـ مشخص بودن مرز بين بوروكراسي و سيستم سياسي

ـ نظارت نهادهاي سياسي بر بوروكراسي و پاسخگو بودن بوروكراسي

ـ مشروعيت سيستمهاي سياسي ( حكو مت مقبول كه مردم آنرا قبول دارند )

ويژگيهاي بوروكراسي كشورهاي در حال توسعه

1-    تقليدي بودن ساختار اداري ، تشكيلاتي و مديريتي

2-    كمبود نيروي انساني ماهر و تورم نيروي انساني غيرماهر

3-    فورماليسم يا صورت گيرايي و عدم توجه به محتويات

4-    جايگزيني اهداف فردي به جاي اهداف سازماني

5-    فساد اداري ، فرهنگ چاپلوسي . فرهنگ سخنگويي به جاي عمل ، روحيه تقدير گرايي .

6-    افسار گسيختگي بوروكراسي ( بوروركراسي تحت كنترل نهادهاي سياسي نيست و خاصيت « اوج گيرنده » دارد وبر مي گويد : اگر بوروكراسي قوي شود ، قابل كنترل نيست و تمايل دارد در سياست نيز دخالت كند و گاهي ممكن است حتي نهادهاي سياسي را منحل كند . وبر اين خاصيت بوروكراسي را « اوج گيرنده » مي نامد ) .

7-    نظام ناشايستگي در مديريت منابع انساني

8-    بازدهي كم ، مؤثر نبودن و پائين بودن كارايي و اثر بخشي ( هدي ، 1382،54-41 )

نتيجه گيري :

با توجه به بررسيهاي مختلف در زمينه بوروكراسي و تحليل مدل بوروكراسي منشوري و جوامع مختلف از قبيل : جوامع سنتي ، منشوري ، مدرن و پست مدرن ، مشخص است كه در حال حاضر كشور ما در حال گذر از جامعه سنتي به جامعه مدرن است و در اين راستا با ويژگيهاي جامعه منشوري تطابق پيدا مي كند . با بررسي سازمانها ، وزارتخانه ها و مؤسسات مختلف به اين نتيجه مي رسيم كه تفكيك ساختاري مناسبي بين سازمانها وجود دارد ولي هماهنگي و يكپارچگي بين اين ساختارها ايجاد نشده است . بنابراين مشكل تفكيك نداريم بلكه مشكل اصلي مبحث يكپارچگي است لذا بايستي بين ساختارها هماهنگي و يكپارچگي لازم را ايجاد كنيم . از طرفي ديگر بحث همپوشي  و تداخل وظايف مطرح است ، در كشور ما هر يك وزارتخانه ها ، سازمانها و مؤسسات ، فعاليتهاي مختلفي از جمله فعاليتهاي اقتصادي را نيز انجام مي دهند و گاهي وظايف رسمي خود را فراموش كرده و گاهي آنرا سپر بلا مي كنند و در واقع بين ساختار و وظايف هيچگونه رابطه متقابلي وجود ندارد ، لذا مي بايد ساختار و وظايف رابطه متقابل ايجاد كنيم و از همپوشي و تداخل وظايف جلوگيري كنيم .

منابع و مأخذ :

ü     نجف بيگي ، رضا ، 1379 ، « سازمان مديريت » . – تهران ، دانشگاه آزاد اسلامي ، مركز انتشارات علمي .

ü      الحسيني،حسن،1380، « بالندگي سازمانها با رويكرد تحليلي – كاربردي» .- تهران ، نشر بهاريه .

ü      حقيقي ، محمدعلي ، 1382 ، « سازماندهي و اصلاح تشكيلات و روشها » .- تهران ، نشر ترمه

ü      رابينز ، استيفن ، 1379 ، « تئوري سازمان (ساختار ،طراحي و كاربردها» ، ترجمه الواني و دانايي فرد .- تهران ، نشر راهي .

ü      فخيمي ، فرزاد ، 1379 ، « سازمان مديريت » .- تهران . نشر هواي تازه ؛ نشر هستان .

ü      پرهيزكار ، كمال ، زمستان 1373،  « تئوريهاي مديريت » ، .- تهران ، نشر ديدار .

ü      مينتربرگ، هنري ، 1377 ، « سازماندهي : پنج الگوي كارساز» ترجمه ابوالحسن فقيهي ، حسن وزيري سابقي .- تهران ، مركز آموزش مديريت دولتي .

ü      وظيفه ، زهرا ، 1381 ، « سازماندهي ، تشكيلات و روشها » .- تهران : نشر خرمشهر .

ü      استاتيد مديريت ، 1378 ، « ديوانسالاري » .-تهران ، مركز آموزش مديريت دولتي .

ü      احتزاري ، علي محمد ، 1351، « سازمان و مديريت » .- تهران ، دانشگاه تهران .

ü      الواني ، سيدمهدي ، زمستان 1374 ، « تصميم گيري و تعيين خط مشي دولتي » .- تهران : سمت .

ü      الواني ، مهدي و شريف زاده ،فتاح ، 1381 ، « فرآيند خط مشي گذاري عمومي » .- تهران ؛ دانشگاه علامه طباطبايي .

 هدي ، فرل ، 1382 ، « اداره امور عمومي تطبيقي » ترجمه سيد مهدي الواني و غلامرضا معمارزاده .- تهران

1- Bureaucracy

[2]- bureau

[3]- cracy

[4] - Alienation

[5] - Rigidity

[6] - Impersonality

[7] - Anxiety

[8] - prismatic

[9] - Fered Riggs

[10] - normative

[11] - positive

[12] - differentiation

[13] - integration

[14] - Fuse

[15] - Diffracted